共享稅范圍規(guī)模越來(lái)越大 應(yīng)作央地稅收劃分主力

今年5月1日，營(yíng)改增試點(diǎn)全面鋪開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅作為一個(gè)稅種退出我國(guó)稅收體系。由于營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種，因此在營(yíng)業(yè)稅消失后，作為過(guò)渡時(shí)期安排，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均按50：50實(shí)行中央和地方共享，過(guò)渡期暫定2-3年。至此，1994年稅制改革所構(gòu)建的分稅制財(cái)政體制，作為新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)之一，已進(jìn)入調(diào)整過(guò)渡期。

共享稅范圍規(guī)模越來(lái)越大

1994年稅制改革時(shí)，中央與地方的共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅，中央與地方各分享50%。

隨著時(shí)間推移，共享稅的范圍陸續(xù)調(diào)整。其中，最大的調(diào)整當(dāng)屬所得稅，由地方稅變?yōu)楣蚕矶悺?002年起，將屬于地方稅的個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅改為按50：50比例實(shí)現(xiàn)中央與地方分享；2003年起，中央與地方分享比例變?yōu)?0：40。如果將證券交易印花稅視作證券交易稅的話，隨著2016年起該稅由以前按97：3比例實(shí)現(xiàn)中央與地方分享的共享稅全部調(diào)整為中央收入，證券交易稅退出共享稅范圍。盡管營(yíng)改增后增值稅的分享比例發(fā)生變化，但其共享稅的地位保持不變。

1994年稅制改革時(shí)的3項(xiàng)共享稅變?yōu)楫?dāng)前的5項(xiàng)共享稅，即增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，中央與地方的共享稅范圍變大。不僅如此，營(yíng)改增后原屬地方稅的營(yíng)業(yè)稅變?yōu)楣蚕矶惖脑鲋刀悾鲋刀愑质俏覈?guó)第一大稅種，這實(shí)際上意味著共享稅的規(guī)模也擴(kuò)大了。于是，在央地稅收劃分方面，共享稅范圍規(guī)模的擴(kuò)大，特別是規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致共享稅收入占主導(dǎo)地位。這既是目前我國(guó)分稅制中收入劃分的現(xiàn)狀，也是未來(lái)進(jìn)一步完善分稅制所必須考慮的因素。

地方稅系建設(shè)進(jìn)展慢

1994年稅制改革以來(lái)，加強(qiáng)地方稅系建設(shè)一直是進(jìn)一步完善分稅制的重要內(nèi)容。然而實(shí)情是，自那時(shí)起，不但地方稅系的范圍在減少，而且規(guī)模也在縮小。以前原屬地方稅系的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變?yōu)橹醒肱c地方共享稅，使地方失去一塊獨(dú)立的財(cái)源，同時(shí)，兩種所得稅的分享比例也向中央傾斜；另一方面，盡管過(guò)渡時(shí)期營(yíng)改增按五五分享等措施確保地方既有財(cái)力不變，但地方也失去了營(yíng)業(yè)稅這一地方稅系的第一大稅種。

鑒于此種情形，有人對(duì)利用房產(chǎn)稅充實(shí)地方稅系寄予了厚望，希望通過(guò)將現(xiàn)行房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大至個(gè)人住房，以此作為地方稅系的主體稅種。不過(guò)，對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，涉及眾多家庭切身利益，又要經(jīng)過(guò)立法程序，而且征管相對(duì)其他稅種更為復(fù)雜，因此其能否充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種并給地方帶來(lái)穩(wěn)定收入，仍是個(gè)未知數(shù)。至于為充實(shí)地方財(cái)源開(kāi)征新稅種，要形成社會(huì)共識(shí)并經(jīng)立法程序，恐怕難度不小。

其實(shí)，完全屬于地方稅系的稅種不少，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅7種，但相對(duì)而言都是小稅種，收入貢獻(xiàn)度不高。即便開(kāi)征對(duì)個(gè)人住房的房產(chǎn)稅，短期內(nèi)能否為地方籌集較多收入，存在一定不確定性。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)地方稅系建設(shè)，充實(shí)地方財(cái)源，既要考慮應(yīng)該怎樣，如財(cái)政分權(quán)等相關(guān)理論的啟示，更要考慮能夠怎樣，做出符合現(xiàn)實(shí)的制度安排。最大可能還是要在現(xiàn)行征收的17個(gè)稅種里做文章，而共享稅不失為可取的現(xiàn)實(shí)選擇。

共享稅作為一種分稅方式

具有現(xiàn)實(shí)操作性

在新一輪財(cái)稅體制改革中，央地稅收劃分，僅從收入和稅制角度看，受到幾項(xiàng)因素制約：第一，保持中央與地方收入格局大體不變；第二，根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分；第三，考慮稅種屬性和功能；第四，有利于調(diào)動(dòng)中央與地方積極性。但是，這些因素在現(xiàn)行稅種體系中對(duì)稅收劃分的影響并非都是同向。比如，根據(jù)稅種屬性和功能劃分稅收而將大稅種劃為中央稅或中央分成比例多一些，很可能意味著中央稅收劃分需進(jìn)一步提高占比，這就與要保持中央與地方收入格局大體不變產(chǎn)生一定矛盾；再如，從調(diào)動(dòng)地方的積極性出發(fā)，地方自然希望提高其在稅收劃分中的占比，這就與其他三項(xiàng)因素產(chǎn)生一定矛盾。

分稅是分稅制的一大特征，在上述四項(xiàng)約束條件下，完全按稅種劃分收入難度較大，可取的現(xiàn)實(shí)選擇是利用共享稅的搭配組合或分享比例的變化，盡可能地向合意的改革目標(biāo)逼近。分稅主要有劃分稅額、劃分稅率和劃分稅種三種方式。劃分稅額通常就是所稱的共享稅；劃分稅率是不同級(jí)次的政府同源課稅、分率計(jì)征；劃分稅種則是過(guò)確立稅種的收入歸屬關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)政府間稅收的劃分。從各國(guó)實(shí)踐看，這三種方式往往是結(jié)合在一起運(yùn)用，以某種方式為主、其他方式為輔。我國(guó)實(shí)施20多年的分稅制，其實(shí)就是以共享稅為主、劃分稅種為輔的模式，未來(lái)的央地稅收劃分改革，難免不在該模式基礎(chǔ)上，實(shí)施漸近式增量改革。

在中央與地方財(cái)力之間，如果說(shuō)稅收劃分是初次分配的話，那么中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付則是兩者之間的再分配，從而最終形成中央與地方相對(duì)均衡的財(cái)力格局。因此，鑒于目前大稅種都是共享稅的事實(shí)，在既保障地方既有財(cái)力、又保持中央和地方財(cái)力大體“五五”格局的條件下，不妨考慮將增值稅、所得稅等大稅種打包在一塊，按一個(gè)統(tǒng)一的分享比例進(jìn)行分配，而將收入規(guī)模小、適合地方征收的稅種劃為地方稅。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)力的再分配，并在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中內(nèi)置激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方征稅的積極性，滿足地方承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任的財(cái)力需要。